前言

【直报网北京12月29日讯】(北大纵横王璞)中国对于直销的定义是相对严格的，但随着网上销售、网上“带货”等新兴销售方式的兴起，片面限制直销行业的产品种类、计酬方式已经不符合现行商贸流通及销售行业的发展趋势。

目前中国对直销的界定依然是按照《直销管理条例》第3条：“本条例所称直销，是指直销企业招募直销员，由直销员在固定营业场所之外直接向最终消费者推销产品的经销方式。”来对直销进行定义。

行业与民间对于行业立法的意见日趋增大，虽然监管层在公开场合中已明确表态要向社会公开征集意见及完善直销行业的法律法规，但由于一些市场发展需求冲突的监管缺陷，监管部门执法面临着很多阻碍具体措施尚在探索。

完善直销修法对于保障消费者权益和行业健康发展有着积极深远的意义，虽然目前监管层尚在探索相关的立法举措，但也可以预期未来直销行业的法律法规将渐趋规范。

在分析直销行业法律法规发展的过程中，根据时间的发展顺序可以将直销行业分为：1980-1994年，为无约束发展时期;1994-1997年，为限制发展时期;1998-2004年，为全面禁止时期;2005年-2013年，为法律限制时期;2013年至今，为行业探索时期。直销行业在每个时期受到的监管程度不一。

一

无约束发展期(1980-1994)

在1980年-1994年期间，国际上的直销企业开始进入中国，此时，由于中国对于直销行业研究不足，尚未开始区分出直销及传销的概念，也没有对行业设立相关的法律法规。在这段时期中，无论是正规的直销企业还是非法的传销公司都在快速、无序地发展。

无约束发展期的特点是直销与传销的概念尚未形成，相关部门也没有做出对行业监管的意见，也没有法律法规的限制，行业处于初期混乱发展阶段。

二

限制发展时期(1994-1997)

在1994-1997年期间。上世纪90年代初，直销及传销所引发的各种社会事件开始在媒体上得到曝光，引起了监管部门的重视。这段时期，相关的监管部门开始各自发出通知，要求加强监管。

在1994年8月，国家工商管理行政管理局发布了《关于制止多层次传销活动中违法行为的通告》(工商公字﹝1994﹞第223号)，通告中对多层次传销活动的监督管理提出了要求，并要求坚决查处以多层次直销名义从事的违法行为。同年9月，国家工商行政局管理局继续发布《关于查处多层次传销活动中违法行为的通知》(工商公字﹝1994﹞第240号)，暂停了采用多层次传销方式经营企业的注册，并对已注册的相关企业，停止采用多层次传销的经营方式。

在国家工商行政管理局发布了针对以多层次直销名义从事违法传销行为的通告之后，相关部门开始陆续与直销行业相关的通告、办法。

1995年9月，国务院办公厅发出《关于停止发展多层次传销企业的通知》(国办发﹝1995﹞50号)，该通知认为中国目前不具有开展多层次传销的条件，并做出了停止行业发展的要求，包括但不限于停止发展从业人员、限制营业活动范围、禁止跨地区开展业务等。

1995年10月，国家工商行政管理局发布《关于审查清理多层次传销企业的实施办法》，进一步强化了对传销企业的审查清理。

但这个阶段，监管部门除了打击传销以外，开始逐步形成对非法传销及直销的划分。1996年在取缔了多家传销企业及非法传销案件的基础上，国家工商行政管理局也批准了一批直销企业的成立。

1997年1月，国家工商行政管理局发布《传销管理办法》(国家工商行政管理局令第73号)。办法中明确了行业的定义：生产企业不通过店铺销售，而由传销员将本企业产品直接销售给消费者的经营方式，包括多层次传销和单层次传销。在明确了行业定义的基础上，对行业企业的设立和经营设置了制度性上的约束。

限制发展期的特点是监管部门开始初步形成直销和传销的区别，在打击非法传销的同时开始对直销企业进行制度约束，但尚未形成明确的法律法规。

图2-1：限制发展时期相关文件一览

三

全面禁止时期(1998-2004)

在1998至2004年这个时期。虽然监管部门开始对行业中的企业开始监管，但由于缺乏监管经验，非法传销的发展势头越发恶劣，对经济秩序和社会管理造成了巨大的不良影响。

在这个背景之下，1998年4月，国务院发布《关于禁止传销经营活动的通知》(国发﹝1998﹞10号)。《通知》中明确指出中国当前的国庆不适合发展传销行业，必须严厉禁止传销经营活动。此时，传销和直销尚未有明确区分，《通知》的出台在打击了非法传销的同时，也对直销企业造成了巨大冲击。随后在2000年8月，国务院发布《关于严厉打击传销和变相传销等非法经营活动的意见》(国发﹝2000﹞55号)并转给原工商局、公安部及人民银行，表明了国务院继续打压行业的决心。

2001年，最高人民法院发布《关于情节严重的传销或者变相传销行为如何定性问题的批复》(法释〔2001〕11号)为打击传销提供了法理依据，对情节严重的传销活动，以非法经营罪定罪从事传销或者变相传销活动，扰乱市场秩序，情节严重的，应当依照刑法第二百二十五条第(四)项的规定，以非法经营罪定罪处罚。

全面禁止时期显示了相关部门打击传销的决心，但在合法直销及非法传销的概念尚未明确区分的时期，直销企业在这一个阶段也受到牵连。

图3-1：全面禁止时期相关文件一览

四

法律限制时期(2005-2014)

2001年，中国正式加入世界贸易组织，成为世界贸易组织(WTO)成员国。作为加入世界贸易组织的条件之一，中国需要在三年以内解除对“无固定地点批发和零售服务”的限制。

2005年8月，国务院对于传销和直销行业进行研究之后，发布了《禁止传销条例》和《直销管理条例》，明确了中国目前禁止传销，规范管理直销行业的发展格局。

在两个条例发布之后，相关部门通过发布通知、意见等，明确行业及经营中的细节问题。2010年7月及2011年3月，商务部前后发布了《商务部关于加强直销企业变更直销产品说明和直销培训员备案审核监管有关工作的通知》(商资函[2010]392号)及《商务部关于直销企业设立分支机构审核工作有关问题的通知》(商资函[2011]97号)，分别对直销产品的种类、直销员的培训以及直销企业设立分支机构的章程做了限制。

除了在直销行业的管理上做出更规范和细致的要求之外，相关部门也在增大打击传销的力度。

在2009年2月，《刑法修正案(七)》中增设了“组织、领导传销活动罪”。2010年5月，最高人民检察院及公安部发布的《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定(二)》进一步明确了“组织、领导传销活动罪”的立案追诉标准;2013年11月，最高人民法院、最高人民检察院及公安部发布的《关于办理组织领导传销活动刑事案件适用法律若干问题的意见》对传销组织层级及人数的认定、传销活动有关人员的认定和处理等提出了明确意见。

在这一阶段，中国明确区分了直销及传销的概念，并大力打击违法传销、规范直销，行业在监管之下有序发展。

图4-1：法律限制时期相关文件一览

五

行业探索时期(2015-至今)

现今，距《直销管理条例》发布已经有将近十五年的时间。直销行业在经过多年的发展之后，无论是现实环境还是行业的经营环境都发生了巨大的变化，而《直销管理条例》中的部分管理办法已经落后于行业的发展。尤其是目前在互联网电商和微商等新型营销手段多样化的情况之下，简单地依据计酬层次判定传销与否的现实意义在逐渐减弱。

在2018年个别直销企业违规引起社会问题之后，监管部门只能围绕时日已久的《直销管理条例》和《禁止传销条例》进行监管，但由于一些市场发展需求冲突的监管缺陷，监管部门执法面临着很多阻碍。完善直销修法对于保障消费者权益和行业健康发展有着积极深远的意义。

结语

现阶段直销立法的特点是法律法规的修订落后于行业发展，监管部门也只能用时日已久的法律法规去监管不断变化的行业。直销行业及民间对于行业立法的呼声日趋增大，直销行业也亟需出台法律法规进行规范，打击违法直销、促使行业健康发展。

作者：李嘉奋，北大纵横合伙人

(原标题：中国直销行业立法现状及发展史 监管规范)

责任编辑：蓝莓

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